我国农村公共服务体系建设研究

财政部财政科学研究所课题组

　　内容提要：报告从理论角度分析了公共服务体系的内涵、特征。总结了我国农村基本公共服务体系建设取得的成效和不足。鉴于当前我国农村公共服务体系还存在着供给主体单一，责任不清，决策体制不够合理，供需存在脱节，财政投入还不能有效地满足农村基本公共服务等诸多问题，提出必须在坚持新公共服务理念下，通过建立以政府为主体的多渠道、多形式、多层次的多元供给体制，以基层农村基本公共服务需求为导向的决策机制，科学有效的农村公共财政投入体制，以及完善的监督机制等途径，构建与完善我国新型农村公共服务体系。

　　关键词：农村公共服务体系建设 公共服务均等化供给机制

　　目前，我国总人口13.28亿，农村人口数为7.21亿，占总人口的54.3%。我国农村人口数量如此巨大，农村公共服务供给数量多寡、质量高低将直接影响国家的稳定与安全以及和谐社会的构建。同时农村公共服务水平的高低，也是衡量一个国家和地区城乡统筹协调发展水平的重要标志，是全面推进社会主义新农村建设的关键所在。因此，加快推进农村公共服务体系建设，确保我国经济社会的持续稳定健康发展以及和谐社会的构建，具有十分重大的义。

　　一、近年来我国农村公共服务体系建设基本情况及问题

　　(一)农村公共服务体系建设的成效

　　改革开放以来，特别是近几年，党中央、国务院高度重视城乡统筹发展问题，提出了社会主义新农村建设战略，切实加大了对农村公共服务的政策资金扶持力度，农村公共服务体系建设取得了明显成效，在相当程度上改善了农村公共服务状况。

　　1.农村基础设施方面。全国农田有效灌溉面积8.67亿亩，占全国耕地面积的46%。在过去的30年间，已建成各类农村供水工程300多万处，全国累计解决农村饮水困难和饮水不安全人口3亿以上。据统计，近年来，我国农村有98.2%的乡(镇)、86.4%的建制村通了公路。

　　2.农村文化教育。全国普及九年义务教育人口覆盖率达到98.3%，实现“普九”的县数已占全国总县数98.5%。

　　3.农村公共卫生。截止到2009年底，全国有2716个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.33亿人，参合率为94.0%。

　　4.农村社会保障。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　5.农村环境保护。在新农村建设活动中，对农村环境问题进行了一定程度的整顿治理：加强了村镇规划，逐步解决社区建设杂乱现象；进一步治理工业污染、生活污染和农业污染问题，改善社区生存环境；开展退耕还林、植树造林等活动；有些地方政府还帮助农民改建房舍，改善居住条件等。

　　6.农村科技、信息服务。积极开展科技知识讲座、培训教育，大力推广先进技术，取得了较好效果。努力提供农产品市场信息。充分发挥电视、广播、网络等媒体作用，提供诸如农药、种子、化肥、农机等的市场信息和农产品销售信息为农民生产生活服务效果良好。

　　(二)我国农村公共服务体系建设存在的问题

　　1.农村公共服务供给不能适应农村发展需求，服务体系不健全。随着农民收入水平的上升，人们已经不再满足于过去吃饱、穿暖的“生存型”需求，而是逐渐提升为具有更高层次的“发展型”需求。农民们正在追求高品质生活，例如接受更多的教育以提高自身素质，获得完善的医疗保障以增强体魄，参与更加丰富多彩的文化活动来陶冶情操等，而这些需求的满足不仅要通过农民自身的努力，更需要政府、社会的大力支持。然而，就目前城乡建设情况来看，公共服务供给远远不能满足农民的这一需求。据统计，全国大约有3000个乡镇还没有文化站，大部分省份的乡镇文化站处于瘫痪或半瘫痪状态。一些文化设施用地甚至被工商企业肆意侵占，农民文化活动的开展缺乏适合的场所。此外，一些公共服务的供给者在利益的驱使下甚至发生了腐败的寻租行为，使得公共服务场所的质量严重缩水，公共服务功能的完善大打折扣。从总体上看，目前我国农村公共物品和服务供给的数量还严重不足，质量较为低下，并且不成体系，远远满足不了广大农民的需求。

　　2.农村公共服务供求结构失衡。农民对公共服务的需求，往往具有一定层次性，即不同地域、不同经济发展水平、不同人群，对同一种公共服务的需求程度存在差异。比如，收入较高的农民对农村保健、绿化、治安服务等方面的公共服务需求较大；而贫困地区的农民则对就业服务、福利服务和医疗卫生的需求较为强烈。然而，就目前现状来看，公共服务的提供者与消费者之间并没有建立起畅通的信息沟通渠道，农民的真实需求并不能如实地传递给供给者，再加上相关部门对农村实际需求调研的缺失，最终导致农村公共品和服务供给与需求相脱节，造成财政资源的闲置和浪费。除了信息不对称的因素以外，一些基层领导为了追求政绩，提供大量彰显“形象工程”的公共服务，采取过分的行政化手段，凭借主观意愿搞“一刀切”的供给模式，使许多公共服务项目的实际意义大打折扣，最终也导致供需结构的失调，损害了农民的利益。

　　3.公共服务供给城乡差距巨大。在农村公共服务水平普遍偏低的情况下，城乡内部发展也存在巨大差异，农村公共服务供给状况明显落后于城市，呈现出严重的城乡二元结构。以最低生活保障制度为例，我国城市低保制度的建立始于1997年前后，而农村低保则始于2004年前后，比城市晚了六、七年。据调查，全国仅有1/3的乡镇具有供水站， 83%的村民不能饮用自来水。农村电网老化，电压不稳。交通和通讯设施落后， 13%的村庄不通公路，53%的村庄还没通电话。尽管有93%的村庄能接收到电视信号，但普遍存在信号微弱、电视节目少、画面模糊，甚至收不到节目。城乡在公共卫生、文化、教育、体育、环境保护等诸多方面存在巨大差距，许多公共服务项目在农村还是空白，这是我国现阶段城乡差距的重要表现。

　　4.政府间公共服务供给职能划分不清，事权与财力不相匹配。我国目前的私人投资受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域，政府仍是较为单一的供给主体，受决策目标和资金的限制，政府提供公共服务的数量有限、质量不高，难以满足农民对公共服务高质量和多样性的需求。同时，由于政府间公共服务供给职能划分不清，致使农村公共服务供给主体错位。第一，部分应由中央政府承担的支出却由地方政府承担，如农村基础教育、计划生育、公共卫生、民兵训练、优抚保障等。政府间公共服务职能的错位直接导致政府在提供农村公共服务上严重“缺位”，最终导致农村公共服务的供给不足和供求失衡。第二，地方政府的经济建设支出挤占农村公共服务建设支出。在目前的社会经济发展过程中，地方政府往往将更多的人力、物力和财力投放在地方的经济建设中，地方政府的经济建设支出挤占了农村公共服务支出，从而导致农村公共服务供给不足、质量低下。第三，乡镇级政府的作用远未发挥。乡镇级政府在公共服务提供上往往只能做到保持乡村社会的基本稳定，其大多的时间和精力花费在跑项目、争取资金和应付检查上，在实际公共服务建设上作用甚微。

　　5.资金短缺，转移支付资金利用效率低。目前，我国提供给农村的公共服务资金在管理和分配上存在诸多问题，大多省区在资金管理上主管部门、管理层次和管理人员过多过滥、效率低下，上级部门下拨的支农资金，经过层层的所谓管理环节后，最终能够到达农村并用于农村公共服务建设的已所剩无几。另外，转移支付配套资金使县乡财政更加困难。目前，很多涉农项目都要求有县乡的配套资金支持，在县乡财政比较困难的情况下，配套资金难以跟上，导致项目建设困难。

　　二、构建我国新型农村公共服务体系的路径选择

　　(一)建立以政府为主体的多元供给体制

　　中国农村公共服务的主体必须建立和完善以政府供给为主、民间资本和力量广泛参与的多元供给机制。也就是说，建立一种多元参与的、竞争的、互助的、社会协同的公共服务多元化体系。政府要注重培育各级各类农村公共服务组织，如农会和其他的行业协会，通过政策扶持、规范引导等来激活各种民间组织和社会力量的能量，为农村公共服务提供更强有力的支持。对于不同类型的公共服务应当引入竞争机制，鼓励和吸引各种社会力量进入公共服务领域，增加公共服务的供给能力，提高公共服务水平，改善与提高公共服务质量。归纳起来，主要有以下三种类型:

　　1.合作供给型。合作供给型是充分尊重村民的意愿，由农户决定公共产品供给的种类、规模及结构。这种类型的供给主要针对的是那些收益不外溢本地区但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广等。这样可以防止政府供给难以顾及农户的需求偏好，形成供给不足和供给过剩并存的局面。

　　2.民间组织供给型。民间组织供给是农村社区内个人或一群人在响应获利机会，自发倡导、组织起来对公共服务的供给类型，这种公共服务具有俱乐部物品的性质，如专业合作社、农产品的加工与流通、信息指导和技术服务等。民间组织作为供给主体，公共服务的供给由农户自主决策，决策的出台充分考虑了农户的需求偏好，不具有强制性，而且成本由俱乐部成员共同承担，并通过公共产品服务的收益收回，实现外部收益内部化，提高了供给效率。

　　3.私人供给型。在经济发展水平较好的地区，随着农民收入的增加，已经出现了农村公共产品私人产品化的现象，社区小型的水利设施、农用固定资产等，完全由社区有经济实力的大户提供。这样不仅可以满足自己的消费需要，同时还可以通过向其他农户收取服务费收回成本。作为政府来讲，应该积极地引导、鼓励具备经济实力的大户提供农村公共服务，并明确界定产权，维护供给者的利益，同时在考虑消费者的实际承受能力的前提下对私人供给的产品的价格进行合理确定，做到既要兼顾效率，又要保证公平。

　　(二)建立以公共服务需求为导向的决策机制

　　以公共服务需求为导向的决策机制是农村公共服务体系构建的前提和基础，也是完善公共服务体系的制度化保证。它主要由农村公共服务表达机制、回应机制两部分组成，具有“自下而上”决策的特点。为此，首先，要建立农村公共服务表达机制，有效表达村民的公共服务需求。一方面，这需要增加村民的公共参与，切实赋予村民在公共需求中的意愿表达，拓宽表达途径，疏通表达渠道。可采取的措施包括:在乡镇范围内强调人大代表与民众代表团体的参与，理顺乡村关系，切实指导而不指挥村民委员会工作，在村级公共服务供给中广泛采用“一事一议”制度。另一方面，可以把对村民公共需求表达机制的评估结果纳入到对基层政府领导的政绩考核中，以增进实际的效果。其次，建立健全村民需求表达的回应机制。这需要严格将责任落实到人，并贯彻到基层政府人员的政绩考核指标体系内，确保做到主动回应、及时回应，增进村民对需求表达的信心。

　　(三)推进农民工基本公共服务均等化。

　　调查表明，当前我国农民工所享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1% 。由于基本公共服务缺失，进城农民工缺乏归属感已经成为不争的现实。在当前工业化、城镇化进程逐步加快的背景下，为农民工提供基本公共服务已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。农民工和城市居民都是市场经济体制下地位平等的公民，都有平等享受经济社会发展的成果的权利。

　　1.要搭建农民工公平就业平台。从政府角度来说，应把促进新生代农民工就业摆在公共服务的突出位置，强化促进就业的职能，保证就业服务的均等化。推行平等就业制度，是解决新生代农民工就业问题的关键。

　　2.要提高农民工融入城镇的适应能力。适应能力是农民工融入城镇的必备素质，它要求农民工在工作方式、生活方式、社会交往、社会心理上等方面与城镇职工相适应。当然，农民工融入城镇成功与否，在很大程度上取决于他们的再社会化过程，如果这个过程没有完成好，就会导致农民工角色转换失败。

　　3.创造农民工分期分批融入城镇的良好环境。两个多亿的农民工不可能同时融入城镇，必须分期分批融入城镇，这需要一个过程和一个良好环境，即在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、权益保障制度、资源分配制度等方面使他们获得公平的对待，提供基本的大致均等的公共物品和公共服务。

　　(四)建立健全科学有效的公共财政投入体制

　　建立和健全公共财政投入体制是完善农村公共服务体系的重要物质基础和支撑点。在社会主义新农村建设中，纠正公共财政过度向城市偏向，扩大公共财政农村覆盖的范围，加大公共财政对农村的投入，充分发挥公共财政在改善农村公共服务方面的作用。一要加大对农村基本公共服务的投入。二是建立规范化的财政转移支付制度。应合理处理中央和地方政府间的财政分配关系，应向县乡级政府倾斜，特别是向欠发达地区县乡政府倾斜，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供基本公共服务的能力。

　　(五)强化农村公共服务的监督机制

　　强化农村公共服务监督机制，是提高农村服务质量和效率的有效手段，也是农村公共服务法制化的渠道。要加强对农村公共服务的监督，完善农村公共服务资金的使用和管理制度，实行财务公开，定期公布收支情况，对农村公共资源使用情况和供给过程进行监督、检查，坚决杜绝违法乱纪行为；强化审计，加大反腐力度，严厉查处违规违法行为；发挥社会舆论和媒体舆论的作用，发挥各级人大和村委会的监督作用，将公共服务置于社会的监督之下。

　　三、健全完善农村基本公共服务体系的对策建议

　　针对农村公共服务的现状及存在问题，为了更好地建设社会主义新农村公共服务体系，促进经济社会的持续稳定健康发展以及和谐社会建设目标实现，现提出以下对策建议。

　　(一)处理好政府与市场的关系，建立农村公共服务均等化多元的供给机制

　　目前，农村公共服务体系不健全、服务市场秩序混乱、服务效率低下等问题就与缺乏公共服务性质的界定机制，政府没有对服务的性质进行明确区分有着密切的关系。公共产品非排他性、非竞争性的基本特征，决定了在公共产品供给领域政府提供的必要性。一般说来，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。农村准公共产品可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收费。因此，农村公共服务体系建设资金需多方筹措，多渠道解决。要充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与农村公共服务设施的建设、运行和管理。地方各级政府要切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政预算资金，支持公益性养公共服务设施建设。

　　(二)以城镇化建设为契机，进一步增加农村公共服务投入

　　按照“十二五”国民经济去社会发展发展总体规划，以城镇化建设为契机，各级政府要进一步加大对农村公共服务投入。特别是，要加快对现有的财政体制改革，建立健全财政对农村公共服务投入稳定增长机制，提高基层政府提供公共服务的财政保障能力。

　　1.增加公共财政对农村公共服务的投入。农村公共服务属公共物品范畴，这样的性质决定了农村公共服务应主要由政府部门来负责。因此，建设新农村公共服务体系必须依靠强有力的国家财政的支持。坚持“多予少取放活”的方针，建立农村公共财政资金稳定增长机制。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，扩大公共财政覆盖农村公共服务建设的范围。

　　2.加快推进省直管县财政管理体制改革。要加快农村经济的发展，保证农村公共服务建设资金的充足和使用效率的提高，就应当创造良好的体制环境，对公共行政权力和社会资源进行重新分配，降低行政管理成本和减轻农民负担，缓解农村公共服务建设资金困难的问题。按照《关于推进省直接管理县财政改革的意见》要求，到2012年各省(除民族自治地区外)将全面实行“省直管县”财政体制。这样，既有利于减少财政管理层次，减少中间环节，提高资金利用效率和办事效率，又能避免出现所谓“市吃县”、“市吃县”、“县吃乡”的现象，增强县级财政的提供基本公共服务的财力。

　　3.切实解决农村公共服务建设融资难的问题。抓住财政政策和金融政策的结合点，在扩大涉农贷款的信用规模的基础上，完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴和增量奖励等政策。建立多层次的金融机构服务体系，包括农业发展银行的政策性金融服务，农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行，保险公司等金融机构的专业金融服务；同时加快发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等适应“三农”需要的各类新型金融组织，为农村公共服务建设和农民的生产、生活提供多层次的金融服务。

　　(三)牢固坚持以人为本，切实保障农民基本需求

　　由于我国农村人口居多，搞好农村公共服务体系建设，可以说是我国最大的民生工程。义务教育方面，要按照城乡基本公共服务均等化的要求，进一步提高农村义务教育生均经费标准；扩大学生生活补助覆盖范围和补助标准，实现全覆盖；结合地方实际，实行小学生寄宿生活补助；加大力度支持农村中小学校舍建设、改造和维修，在边远地区应以寄宿制学校逐步替代分散教学点；实施农村义务教育教师住房“安居工程”建设或增加住房货币补贴。医疗卫生方面，支持农村医疗机构建设和设施设备购买；提高村医的补助水平；增加新型农村合作医疗政府统筹投入，提高保障水平；提高“新农合”参保和报销的便捷性。社会保障方面，按照低水平、广覆盖的原则，要努力将所有的社会成员纳入社会保障体系。实施农民养老保险制度和农转非人员养老保险保障制度，确保因公用征地而失地农民的生活来源；建立农民工求助体系，建立治理欠薪长效机制；建立农村特困户住房帮助制度，改善特困户住房条件；建立农村五保老人集中供养制度，凡是入住敬老院的五保对象，均按城镇居民低保标准进行补贴。公共文化方面，要加强资源整合和有效利用，规划新建与充分利用现有闲置资源等相结合，强化乡、村公共文化设施建设；通过设立政府支持资金或引导基金，支持发展具有地方民族特色的文化和旅游产业。，

　　(四)运用现代科技提升农业综合生产能力，促进农业增产农民增收

　　按照2012年中央农村工作会议和中央1号文件精神，要整合涉农信息资源，加强农村经济信息应用系统建设，推进农业服务组织和机制创新，鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。

　　1.要深化农业科研体制改革。采取综合措施，优化农业科研资源，加快建设国家农业创新基地和区域性农业科研中心，努力提高原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新三大能力。加快农业科技自主创新，关键是大力培育主导品种。加快农业科技成果转化，主攻方向是使先进实用的主推技术进村入户。加快培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，重点是要组织实施主体培训，提高农民的自我发展能力。

　　2.要加快推进农业产业化经营。要以家庭承包经营为基础，以市场需求为导向，以龙头企业为依托，龙头带基地，基地联农户，产加销一体化，种养加一条龙，实行区域化种养、专业化生产、企业化管理、系列化服务，使各具特色的优势产业发展成“龙型经济”。要大力培育龙头企业，发挥龙头企业带动作用。要发展中介组织，形成利润共享、风险共担的利益共同体，使农民得到更多的实惠。

　　3.积极扶持农村合作经济组织。按照“民办、民管、民受益”原则，以谋求全体成员的共同利益为宗旨、实行自主经营，民主管理，盈余返还的办法，促进发展与规范管理并重，优化合作组织的发展环境。在农产品市场竞争激烈、利益主体多元化的情况下，构建农民利益群体与农产品市场良胜互动机制，将农民的利益诉求通过组织化行为得以实现。

　　4.建立健全农产品现代流通体系。现代农业发展要以市场需求为导向，而现代流通体系是市场有效运作的载体。通过在优势产区建立生产基地，在销区建立配送中心和网络化连锁超市，构建农户、生产基地、批发市场、配送中心、连锁超市联结紧密的生产加工销售网络，从生产起点到销售终端形成完整的流通链条，增强市场需求对现代农业建设的牵引力，促进农产品现代流通体系建设朝着信息化的方向发展。

　　(五)加快农业基础设施建设，改善农村生产生活环境

　　基础设施属于公共品和准公共品范畴，政府在基础设施建设上负有重要职责。农村基础设施与广大农民生产生活息息相关。加强农村基础设施建设，必须遵循“统筹规划、循序渐进；因地制宜、突出重点；尊重民意、民办公助；整合投资、创新机制；加强领导、落实责任”的原则，确保取得实效。

　　一方面，要着力搞好农业基础设施建设。抓好农田水利基础设施建设，增强农业抗灾能力和自我保护能力。把农田水利建设列为固定资产投资的重点，在治理大江大河大湖的同时，加快大中型水利枢纽工程的建设。鼓励农户参与用水合作组织，建设农户直接受益的小型水利设施的建设。抓好良田建设、良种研发、良法普及，大力建设高标准农田。加大对农田改造的财政扶持和金融支持，支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设。坚持基本立足国内保障粮食供给的方针，不断增加对粮食生产的投入，建立稳固的商品粮基地。在提高农产品品质和质量方面，在稳定提高农产品质量，扩大有效供给的同时，要不断提高农产品品质和质量。

　　另一方面，要着力解决农民最急需的生活设施。解决农民最急需的生活设施要突出抓好“水、路、气、电”设施建设。要让广大农民喝上安全卫生的饮用水，有条件的地方尽早实现城乡统筹供水。要让广大农民走上更顺畅的路，建立等级较高的农村公路网络。要让广大农民用上清洁卫生的燃料，加快普及农村沼气，还应在适宜地区积极发展秸秆气化、太阳能、风能等适合农村特点的清洁生活能源。要让广大农民用既经济又有保障的电，解决无电人口的用电问题，加快完善中西部地区农村电网，提高农网改造覆盖面，扩大电网供电人口覆盖率。再者，还要加强农村通信建设，开展村容村貌环境治理，加快农村垃圾处理设施建设，搞好村庄绿化和农田林网建设，治理农村生态环境，努力改善农村人居环境。

　　(六)建立农村公共服务绩效考评机制，依法强化监督检查

　　要充分发挥乡镇政府就地就近监管优势，依法加强对农村公共服务建设资金的使用绩效考核。对于达不到绩效考核标准，或者出现工作差错、工作失职者，要通过建立政府问责制，追究责任，给予处罚。

　　1.要建立健全政府公共服务供给绩效评估机制。创新政绩评估标准，把政府的社会管理能力、公共服务能力、支持度、同级政府之间的竞争以及上级政府的满意度都列入政绩评估体系；实行以结果为导向的绩效管理，评估结果与预算挂钩。

　　2.要建立政府公共服务问责机制。为避免政府在农村公共服务产品供给中的“寻租”现象，保证农村公共服务产品供给的科学性、公正性、合理性，政府有责任保证农民拥有问责权。

　　3.要建立公共服务信息公开制度。各政府部门应重视新闻媒体的舆论导向作用，定期举行新闻发布会、答记者问，主动接受舆论监督。媒体监督只要运用得当，不仅可以防止并纠正农村公共服务体系建设过程中出现的各类问题，而且可以弥补农民群众在维护自身权益方面的不足。

　　4.探索舆论监督的制度化举措。把媒体的舆论监督纳入政府官员的考核体系，通过这种形式，一方面用制度的形式确定媒体监督的主体性，另一方面也充分调动了新闻媒体监督的积极性。当然，要加强对网络媒体进行规范和引导，使网络媒体坚持正确的舆论导向，做到科学监督和依法监督。